晉中違法占地事件調(diào)查
中國新聞周刊記者：周群峰
發(fā)于2023.5.1總第1090期《中國新聞周刊》雜志
近日，自然資源部集中公開通報(bào)在2022年耕地保護(hù)督察中發(fā)現(xiàn)的67個(gè)重大典型問題，包括侵占耕地挖湖造景問題，地方黨委政府及部門非法批地、違法征地以及主導(dǎo)推動違法占地、監(jiān)督不力問題等。
自然資源部九大督察局對部分土地違法違規(guī)嚴(yán)重的地市政府開展約談。其中，山西省晉中市被北京督察局約談，因通報(bào)對該市的用詞十分嚴(yán)厲，晉中的相關(guān)問題備受關(guān)注。
根據(jù)通報(bào)，晉中市非農(nóng)建設(shè)違法違規(guī)占用耕地總量較大，2021、2022兩個(gè)年度發(fā)現(xiàn)重大典型問題12個(gè)，高發(fā)頻發(fā)；晉中市城市管理局連續(xù)在榆次區(qū)違法占用耕地挖湖造景，同類問題邊改邊犯、性質(zhì)嚴(yán)重，對山西省自然資源部門指出問題置若罔聞；往年督察發(fā)現(xiàn)問題整改進(jìn)展緩慢。
約談會上，晉中市政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了原因剖析和反思，表示對督察指出的問題照單全收，并將深刻吸取教訓(xùn)，認(rèn)真落實(shí)要求，堅(jiān)決采取有效措施認(rèn)真整改。山西省政府分管副秘書長代表省政府表態(tài)發(fā)言，表示將深刻汲取教訓(xùn)，檢視自身問題，加強(qiáng)省級統(tǒng)籌，壓實(shí)整改責(zé)任，強(qiáng)化工作舉措，堅(jiān)決徹底整改。
近日，《中國新聞周刊》從晉中獲悉，北京督察局已經(jīng)將晉中相關(guān)線索移交給中央紀(jì)委國家監(jiān)委和最高檢，晉中市紀(jì)委和檢察院也已到市城市管理局了解情況，上述12個(gè)重大典型問題目前已下達(dá)到山西省級層面。
晉中市城市管理局提供的數(shù)據(jù)顯示，被通報(bào)的項(xiàng)目總投資約9.5億元，此外還涉及到土地征收補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)到2.5億元。當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)占用耕地，大手筆力推甚至邊改邊犯背后，究竟發(fā)生了什么？
土地手續(xù)缺失的9.5億元項(xiàng)目
晉中主要涉及的項(xiàng)目為龍城大街區(qū)域水系綜合治理項(xiàng)目(以下簡稱龍城水系項(xiàng)目)。上述通報(bào)提到，2019年5月至2021年10月，山西省晉中市城市管理局主導(dǎo)推動龍城水系項(xiàng)目違法侵占耕地897.25畝，開挖河道、建設(shè)景觀設(shè)施。
據(jù)了解，龍城水系項(xiàng)目位于晉中之北、太原之南，主要包括水利、水系和生態(tài)綠化三部分，總占地1524.3畝。晉中市城市管理局負(fù)責(zé)該項(xiàng)目建設(shè)，2019年12月開工，2021年7月完成初驗(yàn)。
多位受訪者告訴《中國新聞周刊》，龍城水系項(xiàng)目的建設(shè)，與晉中的發(fā)展需求、防汛需求相關(guān)。晉中位于山西省中部，北與太原毗鄰，從太原南站坐高鐵去晉中，只有11分鐘車程。但是，晉中北部雖靠近太原卻發(fā)展滯后。該區(qū)域是城鄉(xiāng)結(jié)合處，長期缺乏規(guī)劃建設(shè)，基礎(chǔ)條件極差。
該區(qū)域內(nèi)有5條季節(jié)性河流，自西向東依次為河口河、泉子河、黑河、澗河、白龍河，河道邊坡由自然沖刷形成，因年久失修，不少河段坍塌，河道泄洪功能很受影響。另外，生態(tài)環(huán)境損壞嚴(yán)重，垃圾堆放、水體黑臭、違章建筑問題突出，再加上此地交通不便，群眾反映強(qiáng)烈。
2016年，山西提出了太原晉中一體化發(fā)展，晉中決定以晉中北部的龍城大街作為融入太原都市核心區(qū)的具體抓手，“以雄安新區(qū)為榜樣，讓龍城大街區(qū)域成為太原都市區(qū)城市建設(shè)的新地標(biāo)”。
治理這片區(qū)域內(nèi)的五條河流成為首要任務(wù)。晉中市城市管理局原二級調(diào)研員趙金樹全程參與了龍城水系項(xiàng)目從開工到初步驗(yàn)收的全過程，他也是該項(xiàng)目的最初負(fù)責(zé)人。
在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，趙金樹表示，龍城水系項(xiàng)目按照50年一遇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，對河道進(jìn)行疏浚拓寬是基礎(chǔ)性工程之一。
晉中市城市管理局副局長史鋒告訴《中國新聞周刊》，之所以叫龍城水系綜合治理，就是為了實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)，同時(shí)為了整個(gè)片區(qū)的開發(fā)建設(shè)，就沿著河道設(shè)計(jì)了部分景觀，包括修筑搶險(xiǎn)道路、綠化等，“如果只是把河道疏通了，周邊臟亂差的環(huán)境沒有改善，附近居民反映強(qiáng)烈，也會影響城市形象”。
在當(dāng)?shù)乜磥碚沁@些疏浚、景觀工程，最終占用了耕地，成為了自然資源部通報(bào)中的晉中“違法占用耕地挖湖造景”問題。而據(jù)《中國新聞周刊》了解，這些耕地的用地審批手續(xù)確實(shí)不齊全。
當(dāng)?shù)匾晃还賳T告訴《中國新聞周刊》，很多地方政府做工程都是邊開工邊補(bǔ)手續(xù)，“特別是一項(xiàng)大的工程，如果把相關(guān)手續(xù)辦完再開工，可能幾年時(shí)間就過去了，而一個(gè)主政者在一個(gè)職務(wù)上的任期往往只有數(shù)年，主政者都想在自己任期內(nèi)，把自己力推的項(xiàng)目完成”。
2019年，明知土地的相關(guān)手續(xù)不全，晉中市政府仍然啟動了龍城水系項(xiàng)目。項(xiàng)目按照EPC(工程總承包)模式實(shí)施，由城市管理局負(fù)責(zé)，確保2年內(nèi)建成。該項(xiàng)目還列入2019年和2020年市城區(qū)市政重點(diǎn)工程，2021年列入山西省重點(diǎn)工程。
晉中市城市管理局提供給《中國新聞周刊》的數(shù)據(jù)顯示，該項(xiàng)目總投資94922.37萬元，資金來源市財(cái)政。項(xiàng)目土地征收由榆次區(qū)政府負(fù)責(zé)，費(fèi)用不列入項(xiàng)目總投資，包干補(bǔ)償費(fèi)用2.5億元。
耕地的“糊涂賬”
自然資源部的通報(bào)稱，龍城水系項(xiàng)目違法所占耕地面積為897.25畝。對這個(gè)數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)夭糠止賳T給出了自己的解釋。
首先是占地中是否有897.25畝耕地的問題。史鋒認(rèn)為，上述面積在“二調(diào)”(第二次全國土地調(diào)查)時(shí)確實(shí)屬于耕地，2019年龍城水系項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，“三調(diào)”已經(jīng)開始，但數(shù)據(jù)尚未公布。如果依據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，很多地方已不屬于耕地。
不過，對于897.25畝耕地在“三調(diào)”中有多少不再被認(rèn)定為耕地，晉中市規(guī)劃和自然資源局并未回復(fù)《中國新聞周刊》。該局四級調(diào)研員彭飛向《中國新聞周刊》強(qiáng)調(diào)，數(shù)量的變化不影響北京督察局指出的問題，“還是要按照通報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整改”。
此外，這些耕地在歷史上是否是耕地，晉中市城市管理局的部分官員也表示了質(zhì)疑。一名官員告訴《中國新聞周刊》，一位在基層工作了多年的國土所所長曾告訴他，“二調(diào)”時(shí)，榆次區(qū)耕地面積比“一調(diào)”時(shí)少了很多。當(dāng)?shù)貒敛块T就在未征求水利部門意見的前提下，把龍城水系內(nèi)一些常年干涸、河流兩岸的地，新增統(tǒng)計(jì)為耕地，而這些地并不適合種莊稼。
“這件事我們自身有責(zé)任。但從實(shí)事求是的角度看，這些地并不適合耕種。”這名官員說。
晉中市城市管理局向《中國新聞周刊》提供的一份文字資料也寫道，“枯水季節(jié)下游河道河床干涸，農(nóng)民與水爭地、侵占河道現(xiàn)象嚴(yán)重，絕大多數(shù)河道被侵占為耕地，導(dǎo)致河道狹窄、灘涂濕地盡失，在‘二調(diào)’當(dāng)中，將大部分河道確認(rèn)為耕地。河道現(xiàn)狀防洪功能與兩岸群眾生命財(cái)產(chǎn)及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越高的防洪安保的要求形成了尖銳的矛盾。”
《中國新聞周刊》記者在走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，河道附近的土地確實(shí)有很多處于撂荒狀態(tài)。榆次區(qū)南磚井村緊鄰河口河，該村黨支部副書記殷根壽告訴《中國新聞周刊》，他們村在河口河附近的土地，因?yàn)橄旅嫔匙佣�，莊稼收成少，所以已經(jīng)撂荒多年，“別的土地種糧食畝產(chǎn)有1000多斤，這里只有一二百斤，所以村民都不愿在這里種地”。
趙金樹認(rèn)為，應(yīng)實(shí)事求是看待“二調(diào)”數(shù)據(jù)。作為自然存在的河流，它們理應(yīng)占有相當(dāng)規(guī)模的面積，但在“二調(diào)”數(shù)據(jù)中少得可憐。他認(rèn)為，應(yīng)按照《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》要求，糾正“一些地區(qū)人為束窄、侵占河湖空間資源、與水爭地”等問題。
不過，即便這片區(qū)域在“二調(diào)”耕地減少時(shí)被劃為耕地，后來地方發(fā)展需要用地、不認(rèn)同這片區(qū)域是耕地，但可以肯定的是，這片區(qū)域在國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫中仍是耕地的性質(zhì)。正如彭飛所說，只要其仍然是耕地，就應(yīng)按照耕地進(jìn)行管理。有些耕地可能因?yàn)楦鞣N原因暫時(shí)沒有耕種，但這不能成為違規(guī)占用的理由，“搞任何建設(shè)，必須建立在合理合法用地的前提下。只要占用土地就必須辦理相關(guān)的用地審批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)同意后方可占用”。
兩部門各執(zhí)一詞
2021年10月10日，北京督察局指出晉中市建設(shè)龍城水系項(xiàng)目涉嫌存在占用耕地和基本農(nóng)田用于建設(shè)公園綠地問題。6天后，晉中市政府召開專題會議提出“將位于自然河流兩側(cè)的不可長期利用的耕地(含基本農(nóng)田)，在基本農(nóng)田整改補(bǔ)劃中申請調(diào)出、補(bǔ)劃，確保土地手續(xù)合法合規(guī)”。
經(jīng)過努力，2022年后半年，晉中市規(guī)劃和自然資源局將基本農(nóng)田調(diào)整為一般耕地。城市管理局告訴《中國新聞周刊》，這個(gè)過程中，他們積極推進(jìn)用地審批手續(xù)的辦理，但由于種種原因辦理較慢，目前仍在推進(jìn)之中。
史鋒也告訴《中國新聞周刊》，2021年，晉中第一次被通報(bào)后，立即實(shí)施了整改，但因土地手續(xù)沒完善，所以沒有整改到位，“針對通報(bào)中提到的問題，城管部門也照單全收，態(tài)度上沒問題，行動上也在積極跟進(jìn)整改”。
然而，根據(jù)此次自然資源部的通報(bào)，晉中在此后“邊改邊犯”。《中國新聞周刊》了解到，這一表述是指晉中在尚未對龍城水系項(xiàng)目涉及的問題整改到位時(shí)，在參與太原武宿機(jī)場配套行洪工程時(shí)，又涉及到違規(guī)占用土地問題。
通報(bào)還指出，晉中市城市管理局對山西省自然資源部門指出問題置若罔聞。晉中市榆次區(qū)自然資源局2022年3月、8月兩次下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，2022年6月山西省自然資源廳發(fā)現(xiàn)并指出問題，晉中市城市管理局仍未停工。
但對這一問題，晉中市城市管理局、規(guī)劃和自然資源局各執(zhí)一詞。
城市管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，該局接到了山西省自然資源廳的相關(guān)文件，但沒有接到過晉中市榆次區(qū)自然資源局下達(dá)的上述《通知書》，“我們因違法占地接受過兩次市規(guī)劃和自然資源局的罰款，共計(jì)100多萬元”。
對上述說法，晉中市規(guī)劃和自然資源局負(fù)責(zé)人表示，不清楚他們因什么原因沒有接到《通知書》，可能是他們有人看到后沒有簽收，或者是相關(guān)人員工作交接時(shí)沒有看到，“按照執(zhí)法的執(zhí)法程序，都是先下《責(zé)令停止違法行為通知書》，再進(jìn)行罰款”。
不過，兩局雖然說法不一，但整改工作已在推進(jìn)。
通報(bào)稱，晉中市政府整改主體責(zé)任落實(shí)不到位，對2022年督察通報(bào)的問題沒有組織有效整改。截至2022年12月，項(xiàng)目違法所占的897.25畝耕地中，僅182.19畝通過移除種植的樹木、草皮并恢復(fù)耕種條件的方式進(jìn)行整改。
彭飛說，此次晉中被通報(bào)后，按照城市管理局的整改方案擬采取兩種方式進(jìn)行整改：一是采用拆除建(構(gòu))筑物、移栽樹木等方式，平整土地，恢復(fù)耕種條件，二是組卷報(bào)批，完善土地手續(xù)。
晉中市城市管理局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，已把原來栽種的樹木移除，河道里的景觀設(shè)施也已拆除平整，現(xiàn)已初步具備耕種條件。
龍城水系項(xiàng)目施工方負(fù)責(zé)人趙利勇告訴《中國新聞周刊》，該水系所涉及的5條河中，除白龍河在神堂溝村附近直接匯入澗河，其他河道互不相連。因晉中地區(qū)常年干旱、少雨，為了旱季補(bǔ)水，充分利用再生水資源(中水)，原設(shè)計(jì)按明渠與暗管的兩種形式聯(lián)通河道。通報(bào)后，根據(jù)市政府會議紀(jì)要，將已完成的明渠進(jìn)行了拆除、填平處理，恢復(fù)了原貌，經(jīng)測算，這些地方共有241.86畝(其中耕地182.19畝)。恢復(fù)上述地貌后，通過鋪設(shè)暗管的形式讓4條河保持連通，恢復(fù)了河道利用再生水(中水)補(bǔ)水功能。
另外，市規(guī)劃和自然資源局也向《中國新聞周刊》表示，為實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，晉中購買土地面積約為520畝，費(fèi)用總計(jì)約1.9億元，“我們會在市內(nèi)購買指標(biāo)，資金到位后就會馬上解決”。
12地市被密集約談背后
晉中只是此輪被約談的城市之一。
2022年10月~11月，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)對31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展了耕地保護(hù)和礦產(chǎn)資源實(shí)地督察，發(fā)現(xiàn)了一批違法違規(guī)問題。
根據(jù)自然資源部的通報(bào)，部分地方仍“頂風(fēng)”侵占耕地挖湖造景、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶和綠色通道，一些市縣政府及其部門非法批地、違法征地、主導(dǎo)推動違法占地，一些地方補(bǔ)充耕地不實(shí)，有的甚至弄虛作假等，這些違法違規(guī)行為嚴(yán)重沖擊耕地紅線，危害國家糧食安全。
今年4月12日~4月17日，六天之中，遼寧朝陽、山東煙臺、福建寧德等12地市因違法違規(guī)嚴(yán)重被國家自然資源督察機(jī)構(gòu)約談。
從此次通報(bào)和約談的情況來看，違法占用耕地的問題上，地方政府是主導(dǎo)者。被約談的城市均做出積極表態(tài)。今年是全面落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)的第一年。在通報(bào)之后，云南、四川等省都召開了相關(guān)會議。云南省在會議上強(qiáng)調(diào)，要逐級簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，立下“軍令狀”，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。四川省長黃強(qiáng)也表示，要堅(jiān)決杜絕“未批先建”，堅(jiān)持“凡用地、先挖潛”。
第三次全國土壤普查專家技術(shù)指導(dǎo)組外業(yè)技術(shù)組副組長、中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授吳克寧告訴《中國新聞周刊》，目前和未來一段時(shí)間，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)的督察重點(diǎn)目標(biāo)仍然還是耕地。
正如自然資源部在此次通報(bào)中指出，耕地保護(hù)是國之大者，事關(guān)國家糧食安全，關(guān)乎14億人民生存和中華民族永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實(shí)各級地方黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任，簽訂耕地保護(hù)“軍令狀”，嚴(yán)格考核、終身追責(zé)，確保18億畝耕地實(shí)至名歸。
吳克寧告訴《中國新聞周刊》，在對耕地的保護(hù)上，約談起到了警示作用，但只有對相關(guān)負(fù)責(zé)人嚴(yán)肅問責(zé)，才能以儆效尤。在此次通報(bào)中，自然資源部門也明確指出，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)將持續(xù)跟蹤督促通報(bào)問題的整改，對拖延整改或整改不實(shí)、弄虛作假應(yīng)付的，將按照與紀(jì)檢監(jiān)察貫通協(xié)調(diào)工作機(jī)制要求移交移送。
不過，自然資源部門在查處相關(guān)案件后，移送司法機(jī)關(guān)也會碰到難題。《中國新聞周刊》在采訪中獲知，因地方保護(hù)主義，存在地方公安局、檢察院不認(rèn)可自然資源部門所查處的案件、將案件退回的情況。也正因此，土地違法案件的查處效果大打折扣。據(jù)了解，到目前為止，政府官員因土地違法案件受到刑事處罰的，寥寥無幾。
《中國新聞周刊》2023年第16期
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