《海南自由貿(mào)易港土地管理?xiàng)l例》解讀
海南省人大常委會(huì)法工委
《海南自由貿(mào)易港土地管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)已由海南省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2023年4月16日通過(guò)，自2023年5月1日起施行�！逗Ｄ辖�(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。
一、《條例》出臺(tái)的背景和意義
《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》自1994年實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)1999年全面修訂和2006年、2008年、2009年、2014年、2018年五次修正，對(duì)實(shí)施土地管理，保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用土地，保護(hù)耕地等起到了重要作用，促進(jìn)了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。但是，隨著國(guó)家土地管理制度日趨完善和海南自由貿(mào)易港建設(shè)深入推進(jìn)，該條例已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的新形勢(shì)和新任務(wù)，亟需修改完善。
本次修訂《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》并將名稱(chēng)修改為《海南自由貿(mào)易港土地管理?xiàng)l例》，主要思路是貫徹海南自由貿(mào)易港法和總體方案關(guān)于土地管理的制度安排，銜接新修改的土地管理法及實(shí)施條例等上位法，落實(shí)國(guó)家對(duì)土地管理的新要求和新舉措，保留原條例中符合中央土地管理改革精神的變通條款，固化我省實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成相對(duì)完整制度框架的自由貿(mào)易港土地管理基礎(chǔ)性法規(guī)，并為土地制度改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要舉措的“小切口”立法預(yù)留制度空間。
《條例》是一部關(guān)系農(nóng)民切身利益、關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全的重要法規(guī)，旨在引領(lǐng)土地制度改革創(chuàng)新、規(guī)范土地全生命周期管理、推動(dòng)提升土地利用質(zhì)量和效益、保障土地要素資源高質(zhì)量發(fā)展，它的出臺(tái)必將為海南自由貿(mào)易港土地開(kāi)發(fā)、保護(hù)和利用提供強(qiáng)有力的法治保障。
二、《條例》的主要修改內(nèi)容和亮點(diǎn)
《條例》分為總則，土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地登記，國(guó)土空間規(guī)劃，耕地保護(hù)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收，國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)管理，集體所有土地使用權(quán)市場(chǎng)管理，監(jiān)督檢查，法律責(zé)任， 附則等十章，共七十七條。這次修改的主要內(nèi)容和亮點(diǎn)有：
(一)加強(qiáng)土地?cái)?shù)字化管理。土地?cái)?shù)字化管理是破解土地作為最主要生產(chǎn)要素之一的市場(chǎng)管理諸多難題的重要途徑。近些年，我省在土地管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索�！稐l例》將成熟有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為立法：一是明確建立統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合國(guó)土空間規(guī)劃、土地調(diào)查監(jiān)測(cè)、耕地保護(hù)、國(guó)土空間用途管制、土地儲(chǔ)備、土地征收、土地開(kāi)發(fā)利用等信息。二是實(shí)施機(jī)器賦碼、一地一碼、一碼管地等制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地管理全流程數(shù)字化管理和國(guó)土空間智慧治理。三是建立集土地信息匯總、發(fā)布查詢(xún)、智能選址、政策指引和招商地圖等功能為一體的土地超市，規(guī)定國(guó)有土地以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)應(yīng)當(dāng)納入土地超市，創(chuàng)新自由貿(mào)易港土地供應(yīng)途徑，助力破解“項(xiàng)目等土地”難題，進(jìn)一步推動(dòng)建立健全公平、公正、公開(kāi)的土地市場(chǎng)交易機(jī)制。四是要求政府各部門(mén)建立土地管理信息共享機(jī)制，形成多部門(mén)協(xié)同治理模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地?cái)?shù)據(jù)自動(dòng)共享和業(yè)務(wù)全生命周期監(jiān)管。
(二)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系�！稐l例》設(shè)立專(zhuān)章對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃作出規(guī)定，通過(guò)立法確立國(guó)土空間規(guī)劃的唯一性和權(quán)威性。具體體現(xiàn)在：一是規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃，任何組織和個(gè)人不得擅自修改。二是明確總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，規(guī)定下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從總體規(guī)劃，相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相互協(xié)同并與詳細(xì)規(guī)劃相銜接。三是明確國(guó)土空間規(guī)劃編制、批準(zhǔn)的主體和程序，確保省和市縣國(guó)土空間規(guī)劃制定、實(shí)施有法可依�！稐l例》第十條規(guī)定省和市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃由本級(jí)政府組織編制，并需經(jīng)本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)審議后，報(bào)上一級(jí)政府。同時(shí)，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)和邊界外詳細(xì)規(guī)劃的編制主體和程序。四是嚴(yán)格國(guó)土空間規(guī)劃修改的法定程序和條件，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性�！稐l例》第十一條規(guī)定了確需修改國(guó)土空間規(guī)劃的五種情形，包括國(guó)家戰(zhàn)略、重大政策調(diào)整，行政區(qū)劃調(diào)整，國(guó)家和省重大能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及其他重大工程建設(shè)項(xiàng)目需要等。五是為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的編制、審批實(shí)行特別管理預(yù)留制度空間。
(三)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。為保障糧食安全，堅(jiān)守耕地紅線，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，《條例》作出以下規(guī)定：一是明確各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。二是嚴(yán)格控制占用耕地，第十五條和第十七條規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，要按照“占多少、墾多少”的原則補(bǔ)足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地；嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，耕地轉(zhuǎn)為林地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要補(bǔ)足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，確保耕地總量和質(zhì)量動(dòng)態(tài)平衡。三是實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，第十六條規(guī)定經(jīng)依法劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個(gè)人不得擅自變更，經(jīng)依法批準(zhǔn)占用的要補(bǔ)足同等數(shù)量和質(zhì)量的永久基本農(nóng)田，并按法定程序修改相應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃，同時(shí)要求劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。四是規(guī)定政府相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，做好補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的驗(yàn)收工作。五是建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等主體可以予以獎(jiǎng)補(bǔ)。六是創(chuàng)新閑置、荒蕪耕地的管理模式，規(guī)定可以采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、代耕代種等方式恢復(fù)閑置、荒蕪耕地耕種。同時(shí)，針對(duì)我省耕地“小、散、閑”的特點(diǎn)，出臺(tái)了耕地規(guī)�；玫拇胧�，規(guī)定經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人同意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處可以將農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)地集中對(duì)外與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂投資建設(shè)協(xié)議。
(四)創(chuàng)新土地供應(yīng)和利用方式�！稐l例》落實(shí)海南自由貿(mào)易港法和總體方案的要求，總結(jié)吸收我省近年來(lái)土地供應(yīng)和利用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作出創(chuàng)新規(guī)定：一是為保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案土地政策的落地，在規(guī)定經(jīng)營(yíng)性用地以及同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓的基礎(chǔ)上預(yù)留了空間，明確國(guó)家對(duì)海南自由貿(mào)易港土地出讓方式另有規(guī)定的從其規(guī)定。二是強(qiáng)化項(xiàng)目用地保障，規(guī)定可以采取彈性年期、先租后讓、租讓結(jié)合、招掛結(jié)合等方式供應(yīng)土地，供應(yīng)混合用地可以按照主導(dǎo)用途對(duì)應(yīng)的用地性質(zhì)實(shí)行差別化的方式供應(yīng)土地，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心項(xiàng)目涉及的多宗土地可以實(shí)行整體供應(yīng)，進(jìn)一步創(chuàng)新我省土地供應(yīng)方式，為自由貿(mào)易港土地要素保障提供法規(guī)依據(jù)。三是將國(guó)家部委支持海南自由貿(mào)易港土地置換政策以及實(shí)踐需求上升為立法，明確在自然保護(hù)地建設(shè)和水源保護(hù)區(qū)管理中可以將國(guó)有安置用地與所騰挪的集體建設(shè)用地進(jìn)行等價(jià)置換，進(jìn)一步豐富我省土地置換方式，有效推進(jìn)生態(tài)移民搬遷。
(五)依法穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。《條例》根據(jù)土地管理法及實(shí)施條例和中央最新文件精神，總結(jié)我省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)交易規(guī)則和監(jiān)管體系作出制度安排，將有利于進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。具體規(guī)定：一是從政府部門(mén)提出規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求，土地所有權(quán)人編制入市方案，政府部門(mén)對(duì)入市方案提出意見(jiàn)，通過(guò)公開(kāi)交易確定土地使用者，交付和登記等五個(gè)入市關(guān)鍵環(huán)節(jié)細(xì)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租程序。二是強(qiáng)化政府職責(zé)，要求政府統(tǒng)籌安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，規(guī)范入市流程和規(guī)則，并按照公開(kāi)透明、合理平衡利益的原則建立土地增值收益分配機(jī)制。三是要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者按照規(guī)劃條件、開(kāi)發(fā)期限、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等使用土地。四是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況納入相關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)督檢查內(nèi)容。五是增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地違規(guī)入市以及使用者違規(guī)用地的法律責(zé)任。
(六)加強(qiáng)土地監(jiān)管�！稐l例》一是加強(qiáng)對(duì)閑置土地的監(jiān)管，與海南自由貿(mào)易港法和海南自由貿(mào)易港閑置土地處置規(guī)定相銜接，規(guī)定了依法無(wú)償收回土地使用權(quán)和征收土地閑置費(fèi)的情形。二是完善宅基地管理制度，堅(jiān)持保障農(nóng)戶住有所居、節(jié)約集約使用的原則，保留“一戶一宅”、每戶用地面積不超過(guò)一百七十五平方米的原有規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上吸收國(guó)家和我省土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定對(duì)合法占有超面積的宅基地可以探索實(shí)行有償使用，為深化宅基地改革提供法規(guī)支撐。三是強(qiáng)化涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管，明確未滿足法律、法規(guī)規(guī)定和土地出讓合同約定轉(zhuǎn)讓條件的，土地受讓人不得擅自通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)變更等方式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，推動(dòng)解決我省長(zhǎng)期以來(lái)涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓違法違約突出問(wèn)題，堵塞監(jiān)管漏洞。四是強(qiáng)化土地管理風(fēng)險(xiǎn)防控，針對(duì)海南土地管理的薄弱環(huán)節(jié)，增加市縣政府批準(zhǔn)改變土地用途和容積率后報(bào)省資規(guī)部門(mén)備案的規(guī)定，增加土地用途和容積率變更批準(zhǔn)、耕地開(kāi)墾方案批準(zhǔn)以及新開(kāi)墾耕地驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行公示的規(guī)定，并完善了監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。
