世界地質(zhì)公園遭破壞性開發(fā) 專家建議
制定自然保護(hù)地法明確部門職責(zé)
□ 本報(bào)記者 蒲曉磊
□ 本報(bào)實(shí)習(xí)生 杜肖晗
立法保護(hù)的速度，沒能跑過破壞的速度——《中國樂業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護(hù)條例》的立法程序還未正式啟動，鳳山世界地質(zhì)公園就被破壞得“傷痕累累”。
4月22日，中央第七生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào)了廣西壯族自治區(qū)河池市鳳山世界地質(zhì)公園破壞性開采、違規(guī)建設(shè)問題。通報(bào)指出，鳳山世界地質(zhì)公園保護(hù)為項(xiàng)目開發(fā)讓路，造成國家級地質(zhì)遺跡點(diǎn)和部分保護(hù)區(qū)域土地被違規(guī)審批用于礦產(chǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)，問題十分突出。
而在去年9月，廣西壯族自治區(qū)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會建議，視情適時(shí)啟動制定《中國樂業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護(hù)條例》的立法程序。
近年來，地質(zhì)公園被破壞的現(xiàn)象并不少見。一些專家在接受《法治日報(bào)》記者采訪時(shí)建議，盡快制定自然保護(hù)地法，加大對包括地質(zhì)公園在內(nèi)的自然保護(hù)地的保護(hù)力度。
北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授杜群5月13日接受記者采訪時(shí)說，目前關(guān)于保護(hù)地質(zhì)遺跡保護(hù)和地質(zhì)公園的法律法規(guī)已經(jīng)比較多，法律有環(huán)境保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法，行政法規(guī)有《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《古生物化石保護(hù)條例》，部門規(guī)章有《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》，法制依據(jù)已經(jīng)比較完備，但是法律實(shí)施的權(quán)威性并不高。目前在建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系和最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的生態(tài)文明建設(shè)的背景下，地質(zhì)公園的法律實(shí)施有望得到加強(qiáng)。
杜群認(rèn)為，法律規(guī)范分散化、立法非專門化影響了執(zhí)法和守法的成效。未來以國家公園為主體的自然保護(hù)地立法應(yīng)對地質(zhì)公園保護(hù)進(jìn)行專門規(guī)定，并且需要發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)的制度優(yōu)勢。在立法上確立生態(tài)保護(hù)紅線對地質(zhì)公園尤其是世界地質(zhì)公園、國家地質(zhì)公園的管制和剛性約束，形成強(qiáng)有力的法律實(shí)施上的“綠盾”保障。
一些地方政府存在重申報(bào)輕保護(hù)現(xiàn)象
鳳山巖溶地質(zhì)公園位于廣西河池，于2005年9月被原國土資源部批準(zhǔn)為國家級地質(zhì)公園，2010年10月聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)其為世界地質(zhì)公園，是目前廣西唯一的世界地質(zhì)公園，擁有世界大型石筍群、世界天窗群、世界最高的地下溶洞峽谷、中國跨度第二的天生橋、千古之謎鴛鴦泉等獨(dú)特的地質(zhì)遺跡景觀。
這樣一個具有極高審美價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、科普價(jià)值的地質(zhì)公園，卻由于野蠻開發(fā)而遭到了極其嚴(yán)重的破壞。對于鳳山世界地質(zhì)公園遭破壞性開采一事，中央第七生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在通報(bào)中直指三大問題——違規(guī)采礦，生態(tài)破壞嚴(yán)重；違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)，地質(zhì)地貌嚴(yán)重受損；蓄意調(diào)規(guī)，保護(hù)為發(fā)展讓路。
近年來，地質(zhì)公園被破壞事件多次發(fā)生。
2014年，據(jù)媒體報(bào)道，湖南郴州丹霞地貌遭華潤電廠破壞，涉事排污場所曾設(shè)在國家地質(zhì)公園“紅線”內(nèi)；2017年4月15日，張永明等3名攀巖愛好者以電鉆鉆孔、打巖釘、掛繩索等破壞性方式，攀爬位于世界地質(zhì)公園三清山風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的巨蟒峰，對巨蟒峰巖柱體造成了不可修復(fù)的嚴(yán)重?fù)p毀……
在近年來發(fā)生的地質(zhì)公園被破壞事件中，除了游客、企業(yè)等主體的不當(dāng)和違法行為，相關(guān)政府部門的不作為、亂作為是重要原因。
通報(bào)指出，鳳山世界地質(zhì)公園的破壞行為，并非偷偷摸摸進(jìn)行，而是在有關(guān)地方和部門“密切配合”下完成。通報(bào)稱，鳳山縣委、縣政府思想認(rèn)識不到位，亂作為、不作為，無視保護(hù)責(zé)任，以旅游開發(fā)名義行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，上馬康養(yǎng)項(xiàng)目，建成多處高層酒店和養(yǎng)生館等。鳳山世界地質(zhì)公園管委會監(jiān)管不嚴(yán)、履職不當(dāng)，對公園保護(hù)區(qū)內(nèi)長期存在的違法違規(guī)項(xiàng)目視而不見。
武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶說，對于世界地質(zhì)公園等自然保護(hù)地，一些地方政府存在重申報(bào)、輕保護(hù)的現(xiàn)象，“早些時(shí)候，一些地方政府以為建立地質(zhì)公園就可以大力發(fā)展旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。后來發(fā)現(xiàn)并非如此，申報(bào)成功后要受到很多限制。在發(fā)現(xiàn)收益不多之后，容易疏于管理，甚至是想辦法修改規(guī)劃，把需要開發(fā)的地方從保護(hù)區(qū)域劃出去，這可能是地質(zhì)公園遭遇嚴(yán)重破壞的一個重要原因”。
缺乏專門法律法規(guī)導(dǎo)致保護(hù)力度較弱
在2020年1月召開的廣西壯族自治區(qū)十三屆人大三次會議上，百色市代表團(tuán)周武紅等10名代表提出“關(guān)于制定《中國樂業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護(hù)條例》的議案”，建議通過專門立法的方式，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)公園資源保護(hù)與開發(fā)持續(xù)健康發(fā)展。
對此，廣西壯族自治區(qū)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會認(rèn)為，制定《中國樂業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護(hù)條例》是必要的。建議百色市和河池市人民政府按照地方性法規(guī)立法程序的有關(guān)規(guī)定和要求，抓緊做好立法前期的調(diào)研、論證工作，視情適時(shí)啟動制定條例的立法程序。
“鳳山世界地質(zhì)公園被破壞一事，也從反面證明了這一領(lǐng)域完善立法的緊迫性和必要性。”秦天寶說。
關(guān)于地質(zhì)遺跡資源保護(hù)，我國環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)中都有提及。環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了對具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造等自然遺跡以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當(dāng)采取措施予以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。城鄉(xiāng)規(guī)劃法要求城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃中必須包含自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容。土地管理法、礦產(chǎn)資源法也有相應(yīng)地質(zhì)遺跡的保護(hù)規(guī)定。
“但不可否認(rèn)的是，對于地質(zhì)公園的保護(hù)，我國目前仍然沒有專門的法律法規(guī)，只有原地礦部于1995年出臺的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》，但無論是從法律效力還是內(nèi)容規(guī)定上來看，該規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要�！倍湃赫f。
為解決地質(zhì)公園保護(hù)中遇到的難題，一些地方在近年來立法對地質(zhì)公園進(jìn)行保護(hù)。
2006年10月，黑龍江省十屆人大常委會第二十三次會議表決通過了《黑龍江省五大連池世界地質(zhì)公園保護(hù)條例》，成為我國規(guī)范世界地質(zhì)公園的首部地方立法。
立法明確相關(guān)職能部門監(jiān)督管理職責(zé)
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2019年印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，其中明確指出，按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標(biāo)與效能并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3類。自然公園包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。
“按照《指導(dǎo)意見》的分類，地質(zhì)公園屬于自然公園這一類。因此，在國家層面立法進(jìn)行保護(hù)時(shí)，可以考慮制定自然保護(hù)地法，將該法作為規(guī)范各類自然保護(hù)地行為的上位法，可以在其中對地質(zhì)公園等自然公園的保護(hù)作出專章規(guī)定；然后根據(jù)這部法律制定專門的行政法規(guī)，根據(jù)地質(zhì)公園的特點(diǎn)進(jìn)行專門保護(hù)�！鼻靥鞂氄f。
關(guān)于地質(zhì)公園的專門性法律法規(guī)不完備，也是我國自然保護(hù)地立法方面的一個縮影。
“事實(shí)上，不僅僅是地質(zhì)公園亟須保護(hù)，很多其他自然保護(hù)地也都面臨保護(hù)不力、開發(fā)過度等問題，亟須通過立法的方式加以規(guī)范�！鼻靥鞂氄f。
國家林業(yè)和草原局副局長劉東生指出，當(dāng)前，針對不同類型自然保護(hù)地的專門性法律法規(guī)不完備。不同類型的自然保護(hù)地在自然屬性、保護(hù)對象、利用價(jià)值、體制機(jī)制、政策措施、監(jiān)管執(zhí)法等方面各有特點(diǎn)，有的還沒有法律規(guī)范，已有的也亟須修改完善。對此，建議把自然保護(hù)地法盡快列入全國人大常委會立法規(guī)劃，建立“基本法+專類保護(hù)地法”體系。
秦天寶認(rèn)為，明確政府職責(zé)是立法的重要內(nèi)容之一，建議在制定自然保護(hù)地法時(shí)，明確各級林草、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)職能部門的監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化禁止性規(guī)定與責(zé)任追究。
